范铁军：“能耗双控”向“碳排放双控”转变对钢铁行业的影响

2022-07-05

2021年中央经济工作会议提出，要正确认识和把握碳达峰的碳中和，创造条件实现能源消费“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。加快形成污染减排和碳减排。激励和约束机制。对我国而言，实现峰值碳中和是推动高质量发展的内在要求。本文将分析“能源消费双控”政策的历史沿革、“能源消费双控”向“碳排放双控”转变存在的现实问题以及对钢铁行业的影响。过渡后，并对钢铁企业的下一步行动进行分析。就如何更好地应对和开展节能减碳工作提出了相关建议。

一、“能源消费双控”政策实施背景及其对钢铁行业发展的影响

（一）“能源消费双控”政策实施背景

1. 政策发展历程

“能源消费双控”全称是实行能源消费总量和强度双控。从历史演进来看，其前身可以追溯到“十一五”期间的“节能减排”政策。2006年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》通过，首次提出了单位国内生产总值能耗下降20%的约束性目标。2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》通过，提出能源消费总量40亿吨标准煤的预期目标和单位国内生产总值能耗降低16%的约束性限制。目标。2013年1月，国务院印发《能源发展“十二五”规划》，明确提出“实行能源消费强度和消费总量双控”的原则和目标，提出“合理利用能源”的要求。首次控制总能耗”。2015年10月，党的十八届五中全会正式提出“能源消费双控”理念。2016年3月，“ 明确能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，单位国内生产总值能耗降低15%的约束性目标。2017年1月，国家能源局印发《能源发展“十三五”规划》，将“能源消费双控”作为经济社会发展的重要约束性指标，建立指标分解实施机制，要求按季度发布能耗。双控制“气压计”。明确能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，单位国内生产总值能耗降低15%的约束性目标。2017年1月，国家能源局印发《能源发展“十三五”规划》，将“能源消费双控”作为经济社会发展的重要约束性指标，建立指标分解实施机制，要求按季度发布能耗。双控制“气压计”。

经过“十一五”和“十二五”时期的逐步发展，“十三五”期间，我国“能源消费双控”制度正式实施，进入“十四五”时期。碳排放目标与经济社会发展双目标的提出，对节能减排提出了更严格、更全面的要求，“能源消费双控”体系进一步完善。

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景规划纲要》通过，要求单位GDP能耗降低13. “十四五”期间减排5%，二氧化碳排放量降低18%，非化石能源占能源消费总量的比重提高到20%左右。2021年9月，国家发改委印发《完善能源消费强度总量双控体系的方案》，提出要围绕统筹兼顾，严格制定各省能源消费双控指标。发展与减排的三种关系，整体的和局部的，以及激励和约束。，坚决遏制盲目发展“两高”项目；要求结合当地实际，区分分解能耗双控指标，确保完成国家目标任务。要求严格目标任务考核，形成有效的激励约束机制，推动能耗指标市场化交易。2021年12月，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》，根据发展新形势、新特点，优化完善“能源消费双控”政策，提出：总能耗应允许保持合理的弹性，要求各省（自治区、直辖市）按照地区GDP增速目标和降低能源消费强度的基本目标确定年度能源消费总量目标。经济增长超过预期目标的地区可以相应调整能源消费总量目标。同时，提出加强能耗强度降低约束性指标管理，要求以能源产出率为重要依据，综合考虑发展阶段等因素，合理确定能耗强度降低目标。在每个地区。本次改革的核心是突出强度优先的相关要求，兼顾区域差异和高质量发展。2022年3月，国务院向十三届全国人大五次会议作出《国务院2022年政府工作报告》，提出“十四五”期间统筹考核能源消费强度目标。年计划”期间，具有适当的灵活性，体现了立足国情，坚持稳中求进、逐步实现的方针，控制能源消费总量不再是制约经济的因素，有利于保障能源供应和安全，稳定经济发展。同时，

综合来看，我国能源消费双管齐下政策已经制定和完善了很长时间，目前还处于不断完善和动态优化的过程中。

2. 政策效果分析

统计2005年以来我国GDP和能源消费总量数据，趋势如图1所示。2005年以来，我国经济保持平稳较快发展，GDP和能源消费总量均呈现增长趋势。从发展形势看，能源消费总量增速明显低于同期GDP增速。2021年，我国GDP和能源消费总量分别为114.4万亿和52.40000吨标准煤。根据2005年的数据，GDP增长率达到510.5%（现价），能源消费总量增长率仅为100.5%。消费增长支持更高的经济增长。根据国家统计局和《统计公报》公布的数据，2012-2021年单位国内生产总值能耗同比下降幅度统计，详见表1。可以发现，虽然下降的空间逐渐缩小，但近十年我国单位国内生产总值能源消耗量一直在稳步下降。

图1 2005-2020年我国能源消费总量与GDP趋势（数据来源：国家统计局）

表1 2012-2021年单位GDP能耗比上年下降幅度

3. 政策困境

(1）总能耗管理不灵活

我国是世界上最大的发展中国家。2030年前，经济社会继续保持快速发展，能源需求保持刚性增长。但是，随着能源消费双控制度的实施，全国能源消费总量得到控制，行业发展在一定程度上受到制约。短期内，能源消费总量控制与经济增长存在矛盾，需要适度保持能源消费总量控制的灵活性。但从长远来看，控制能源消费总量有利于引导经济社会高质量发展。

(2）能耗强度下降空间缩小

为了以较低的能源生产来支持更高的经济增长，能源强度的显着降低是必然的选择。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展“十四五”规划和2035年远景规划纲要》的规划指标，2030年能源消费总量控制在60亿吨标准煤以内，这意味着从2021年到2035年，2030年能源消费的年均增长率约为1.9%。因此，能源强度需要继续大幅下降，以支持未来十年的经济高速增长。但“十一五”以来，国家在提高能源消费强度方面完成了大量工作，包括开发和推广节能技术，对钢铁、有色金属等高耗能行业进行节能改造，调整优化产业布局。“十四五”期间和未来一段时间，国家能源消费强度下降空间将缩小，科学制定约束性目标并推动实施难度加大。

(3）本地系统有待进一步完善

目前，能源消耗双控考核制度已实施多年。各项扶持政策比较完善，落实比较顺利。但仍存在双控能耗差异化管理措施过少的问题，有待进一步完善。比如2021年，由于前期煤价高涨对电力市场的影响，导致部分双红省份出台“一刀切”限电限产措施。地方政府未能科学引导企业节能降电，不利于产业发展，甚至引发安全事故。限电问题与“

(二）对钢铁行业发展的影响

1. 引导钢铁行业健康有序发展

2016年以来，钢铁行业坚持供给侧结构性改革主线，进一步推进去产能和去杠杆工作。不仅提前两年完成了1.5亿吨钢铁产能过剩的目标，还依法取缔了1.。@1.4亿吨“带钢”产能，低效低效产能将被清理干净，行业才能从源头上更好、更环保地发展。同时，受国内市场需求拉动，粗钢产量不断创新高。@>25亿吨，同比分别增长4.3%、7.0%和10%，粗钢产量再创新高超过10亿吨。

2021年，在“能源消费双控”制度收紧的背景下，加之其他政策相结合，2021年我国粗钢产量为10.35亿吨，同比- 年减少 2.8%。粗钢减产3000万吨，实现近七年来首次负增长，但行业效益创历史最好水平。全年重点大中型钢铁企业累计实现营业收入6.93万亿元，同比增长32.7%。

2. 推动钢铁行业能效大幅提升

根据已出版的《中国能源统计年鉴2020》不难发现，2015年以来，黑色金属冶炼及压延加工业总能耗增速明显低于粗钢，这意味着钢铁行业能源消耗强度保持稳定。中等下降趋势。

根据中钢协公布的数据，2021年我国重点大中型钢铁企业吨钢综合能耗为549.24kg标准煤，与2020年相比，标准煤减少0.59kg，同比减少。与2015年相比，吨钢综合能耗下降4%。

图2为2015-2021年重点大中型钢铁企业吨钢综合能耗变化情况。

图2 2015-2021年重点大中型企业综合能耗趋势图

3. 钢铁行业有序转移的巨大掣肘

钢铁行业是高耗能、高排放的行业。在能源消费双管齐下的背景下，能源消费一直是一个严格控制的行业。目前，各地新建钢铁项目的能耗增量受到严格控制，尤其是搬迁或置换项目。能耗指标不能与产能转移同步转移。项目因能耗指标无法实施。

各省市的能源消费基地是根据历史形成的。在能源消费基数较低的地区，能源消费增量空间也十分有限。一些能耗高、总产量大的项目，特别是类似钢铁的项目，很难引进。一些地方追求合理转型发展受到很大制约。

4. 一些极端措施对钢铁行业造成了巨大伤害

2021年8月，国家发改委发布《2021年上半年各地区能源消费双控目标完成情况晴雨表》，青海、宁夏、广西、广东等省实现能源消费双控目标作为一级预警。工业化和城镇化深入推进导致的电力需求快速扩张，现有能源结构无法通过“软着陆”实现能源消费双重调控的短期目标。区域停工现象。极端措施对钢铁行业影响较大，主要体现在：一是安全影响。钢铁企业生产流程多，内部媒体系统庞大复杂，而不同媒体、电力、材料等之间的相关性影响较大。停电将导致企业安全运营风险加大。二是国家重大重点项目供应保障影响。停电导致多家钢铁企业停产，导致交货延迟或合同取消，包括未能按项目进度生产国家重点项目材料，影响国家重点项目进度。三是经济影响。生产线的不断开停会造成大量的能源浪费。停电造成的生产节奏异常会导致设备故障率高，不良品率增加，从而导致生产成本增加。

二、从“能源消费双控”向“碳排放双控”转变的政策背景分析

(一）政策介绍背景

能源消费“双控”已实施多年，对优化能源结构、大幅提高能源效率发挥了重要作用。随着我国“双碳”目标的出台，对碳排放的精准控制提出了更高的要求。推动能源消费“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，将更加注重低碳导向，同时可以有效区分清洁能源与非清洁能源的使用。能源转型的重要举措，实现新能源安全可靠替代，是落实“双碳”目标的有力手段。在这种情况下，

（二）政策出台面临的挑战和困难

1. 碳排放控制政策基础相对薄弱

能耗“双控”一直是近十年能源考核的主基调。我国建立了较为完善的能源消费政策基础和考核机制，但碳排放控制政策基础相对薄弱。我国在“十二五”规划纲要中首次提出碳排放强度约束性指标，并将总体目标分解到各省级地区开展年度碳排放强度评估，但未提出碳排放总量排放控制目标。新形势下，我国提出了到2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和的更高目标，碳排放总量控制也成为重中之重，但相关的碳排放控制政策基础尚未建立和完善。，推进碳排放“双控”面临更大挑战。

2. 碳排放数据统计和报告制度尚未系统建立

推动碳排放“双控”政策的出台，需要强有力的碳排放统计支持。做好碳排放统计工作是前提。碳排放统计的依据直接关系到碳排放双重控制目标制定的科学性和管理考核机制的合理性。性别。我国开展碳排放统计核算多年，初步建立了具有一定碳排放统计基础的碳排放核算方法。但仍存在工作机制不完善、方法体系相对落后、监控手段难以满足精细化管理要求的问题。和其他问题。现在，统一规范的碳排放统计核算体系尚未建立，国内现有的各级碳排放核算和报告制度有待进一步完善。整个数据链的管理亟待加强。

3. 碳排放总量控制更敏感

目前，碳排放总量的控制与经济发展息息相关，官方公开的碳排放总量数据很少，大部分是研究机构发布的，发布的数据存在一定差异。在当前碳排放统计薄弱、碳管控政策相对不完善的情况下，科学合理制定碳排放总量控制目标非常困难和敏感，需要充分考虑地区差异、行业差异等因素. ，逐步推动经济增长与碳排放脱钩。

（三）政策出台时间和步伐的展望

1. 两种策略可能会共存一段时间

根据国际经验，一般而言，碳排放先达峰，能源消耗后达峰。能源“双控”与碳排放“双控”评估可能在一定时期内并存，分为两个阶段。2030年前的碳峰值阶段，以能源“双控”为主，对能源消费总量的控制不会过分强调，但要严格考核能源消费强度，确保能源消费强度消费将逐年减少；碳排放“双控”考核将逐步完善，从而有效控制碳排放总量峰值前的碳排放。2030年碳峰后，能源消费总量控制指标将逐步加强，

2.“十四五”期间开展试点的可能性较大

习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习中强调，制度理念要贯穿“双碳”工作全过程，提出进一步完善“双控”制度。能源消耗，增加可再生能源和原材料能源。不计入总能耗控制；要完善“双碳”标准，构建统一规范的碳排放统计核算体系，推动能源“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。现在，国家发展改革委一直在研究制定将新增可再生能源和原材料能源排除在能源消费总量控制之外的相关政策。此举被普遍认为是转变“双控”考核机制的重要一步。考核机制的转变不是一蹴而就的。“十四五”期间，在部分地区开展“双控”考核机制试点较为安全。考核机制的转变不是一蹴而就的。“十四五”期间，在部分地区开展“双控”考核机制试点较为安全。考核机制的转变不是一蹴而就的。“十四五”期间，在部分地区开展“双控”考核机制试点较为安全。

3. 1~2个五年阶段更有可能正式实施

总结“十四五”期间考核机制由能源消费“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的试点经验。数量和力度的“双控”改变了考核机制。2030年达到碳峰值后，可考虑正式实施能源“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的考核机制。总体来看，未来碳排放总量和强度“双控”考核将逐步取代能源“双控”考核。

三、“能耗双控”向“碳排放双控”转变对钢铁行业的影响分析

(一）有利于钢铁行业绿色低碳高质量发展

在能源“双控”考核过程中，部分地方通过限制能源消耗、降低产能等方式实现了碳减排。能源消费“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，有利于更准确识别碳排放源头和强度，促进码头电气化率提升，促进地方政策支持可再生能源项目，引导钢铁企业积极优化工艺流程和能源结构，实现低碳转型，真正实现“双碳”目标，引领节能减排工作，带动绿色、

(二）有利于钢铁行业双碳工作的长期稳定推进

能源消费“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，是“双控”考核机制的逐步优化，为推进钢铁行业双碳工作提供了强有力的政策保障。 ，并将进一步深化钢铁企业。对低碳发展和碳减排重要性的认识，将促进钢铁行业双碳工作考核和管理机制的完善，有利于推动钢铁企业积极行动。双碳工作稳步推进。

(三）有利于推动钢铁行业由长流程向短流程的有序过渡

电炉短流程炼钢具有良好的绿色低碳环保效果，吨钢碳排放较传统高炉-转炉长流程炼钢具有明显的低碳优势。从能源“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，将缩小电弧炉钢与转炉钢的综合竞争力差距，引导钢铁企业更加关注总量两个核心指标。碳排放和碳排放强度。随着碳排放“双控”考核体系的不断完善和细化，钢铁企业将在充分评估长、短流程投入产出比及其优缺点的同时，逐步有序地从长流程炼钢转向短流程炼钢。工艺炼钢。

(四）有利于钢铁行业进一步优化能源结构

“能源消费双控”的初衷是从节能的角度来限制企业的能源使用能耗管理对，但“能源消费双控”的评估并没有区分可再生能源和不可再生能源。简单地评估能耗并不能有效地反映一个行业或企业。绿色能源水平。可再生能源在利用过程中基本不产生碳排放。由“能耗双控”向“碳排放双控”转变后，将大大增加企业应用可再生能源的动力，有利于钢铁行业能源结构的优化。钢铁企业应用清洁能源将直接从源头上改变企业能源消费结构，鼓励钢铁企业因地制宜，充分利用风能、太阳能、生物质能等能源，提高新能源和可再生能源使用比例。建议钢铁企业通过电力市场。采购绿色电力，与能源企业合作开展“源、网、荷、储”一体化项目建设，就近大量高比例利用可再生能源，帮助企业实现双碳目标。鼓励钢铁企业因地制宜，充分利用风能、太阳能、生物质能等能源，提高新能源和可再生能源利用比例。建议钢铁企业通过电力市场。采购绿色电力，与能源企业合作开展“源、网、荷、储”一体化项目建设，就近大量高比例利用可再生能源，帮助企业实现双碳目标。鼓励钢铁企业因地制宜，充分利用风能、太阳能、生物质能等能源，提高新能源和可再生能源利用比例。建议钢铁企业通过电力市场。采购绿色电力，与能源企业合作开展“源、网、荷、储”一体化项目建设，就近大量高比例利用可再生能源，帮助企业实现双碳目标。

(五）有利于钢铁产能有序转移

钢铁行业是高耗能行业之一。在能源消费双管齐下的背景下，能源消费一直是一个严格控制的行业。各地新建钢铁项目能耗增量受到严格控制，尤其是搬迁或置换项目。能耗指标不能与产能转移同步转移。能耗指标不能落实等问题，制约产业结构优化和转型升级。布局优化是钢铁产业高质量发展的关键，是钢铁企业生存发展的基础。深刻理解产业布局内涵，兼顾产能布局和要素支撑，淘汰落后、同步谋划转型升级、内部技改搬迁和新建，不仅立足当前发展，还要着眼于未来，实现稳定和长远，进而大幅提升整体业绩。产业发展水平。“能耗双控”向“碳排放双控”转变后，能源消耗总量指标有所稀释，有利于钢铁产能置换工程的实施，促进绿色低碳和行业高质量发展。同时考虑产能布局和要素支撑，淘汰落后，同步谋划转型升级、内部技改搬迁和新建，既立足当前，更着眼未来，实现稳定性和长期性，进而大大提高整体性能。产业发展水平。“能耗双控”向“碳排放双控”转变后，能源消耗总量指标有所稀释，有利于钢铁产能置换工程的实施，促进绿色低碳和行业高质量发展。同时考虑产能布局和要素支撑，淘汰落后，同步谋划转型升级、内部技改搬迁和新建，既立足当前，更着眼未来，实现稳定性和长期性，进而大大提高整体性能。产业发展水平。“能耗双控”向“碳排放双控”转变后，能源消耗总量指标有所稀释，有利于钢铁产能置换工程的实施，促进绿色低碳和行业高质量发展。淘汰落后、同步谋划转型升级、内部技改搬迁和新建，既要立足当前发展，又要着眼未来，做到稳中求远，进而大幅度提高整体绩效。产业发展水平。“能耗双控”向“碳排放双控”转变后，能源消耗总量指标有所稀释，有利于钢铁产能置换工程的实施，促进绿色低碳和行业高质量发展。淘汰落后、同步谋划转型升级、内部技改搬迁和新建，既要立足当前发展，又要着眼未来，做到稳中求远，进而大幅度提高整体绩效。产业发展水平。“能耗双控”向“碳排放双控”转变后，能源消耗总量指标有所稀释，有利于钢铁产能置换工程的实施，促进绿色低碳和行业高质量发展。不仅立足于当前发展，更着眼于未来，实现稳定和长远，进而大幅提升整体业绩。产业发展水平。“能耗双控”向“碳排放双控”转变后，能源消耗总量指标有所稀释，有利于钢铁产能置换工程的实施，促进绿色低碳和行业高质量发展。不仅立足于当前发展，更着眼于未来，实现稳定和长远，进而大幅提升整体业绩。产业发展水平。“能耗双控”向“碳排放双控”转变后，能源消耗总量指标有所稀释，有利于钢铁产能置换工程的实施，促进绿色低碳和行业高质量发展。

四、钢铁行业相关工作建议

（一）密切关注政策动向，做好基础工作，积极应对

我国钢铁企业众多，工艺流程、产品结构和低碳发展水平差异较大。建议钢铁企业密切关注政策动向，夯实以下基础性工作：

一是加强钢铁企业低碳发展顶层设计。制定低碳发展长远规划，提前制定科学、合理、可行的低碳发展目标体系、路线图和时间表，找准差距、挖潜、补短板、强优势，研究制定企业低碳发展战略重点。

二是加强碳排放数据管理和监测。积极开展MRV（监测、报告、核查）能力建设，建立内部碳排放MRV制度，做好企业碳排放监测、报告和核查工作，制定监测计划。

三是加强人才培养和队伍建设。构建企业低碳发展人才体系，培养和提升企业在气候变化领域的基础研究能力、实践创新能力和人才培养能力。建立健全高效的人才工作结构和人才体制机制，营造专业的人才队伍、低碳科技创新平台和人才发展环境。

四是建立健全低碳发展组织架构。结合“双碳”形势要求，建立人与人、人与物的关系，建立以“低碳”为治理核心的组织管理形式，包括纵向层级结构、横向部门结构和整体组织架构系统。可根据需要成立各类钢铁企业。

(二） 开展碳峰减碳专项规划

随着能源消费“双控”向碳排放“双控”转变，钢铁行业作为碳排放的重点行业，必须积极谋划低碳发展，争取占据主动。建议各钢铁企业充分发挥“规划减碳”的引领作用，提升企业在低碳经济发展中的综合竞争力。结合企业发展特点，明确制定碳排峰减碳的指导思想和基本原则，提出推进碳排峰减碳、支持碳排峰减碳的总体时间部署。任务。按照推动企业高质量发展、高水平保护生态环境和落实碳达峰目标的要求，结合国家政策和企业发展实际，系统规划低碳减排路径和潜力。碳转型，从近、中、远阶段明确实施路径。、潜力空间和各阶段的推广重点。中长期阶段。、潜力空间和各阶段的推广重点。中长期阶段。、潜力空间和各阶段的推广重点。

(三） 开展系统节能诊断工作

在国家碳达峰和碳中和的背景下，节能和提高能效仍然是钢铁企业减少碳排放最直接、最有效的手段。应对“能耗双控”或“碳排放双控”，企业要主动出击。钢铁行业作为全国能源消费总量的九分之一，要带头主动，积极倡导全行业各钢铁企业开展“一企一策”制度能源-节省诊断工作。帮助企业发现用能问题，挖掘节能潜力，推动企业实施节能改造，提高能源管理水平。各钢铁企业要密切结合国家相关政策要求，积极制定自身节能诊断工作方案，早制定早受益，早实施、早见效，大幅度降低能源成本，促进节能低碳企业的发展。

(四） 按要求开展节能评估和碳排放评估

《中华人民共和国节约能源法》明确，国家对固定资产投资项目实行节能评估审查制度。对不符合强制性节能标准的项目，项目审批机关不予批准或者批准建设。2021年，国家发展改革委等有关部门印发《关于严格能效约束推进重点领域节能减碳的若干意见》，明确了钢铁行业能效标杆水平和标杆水平，并提出到2025年，钢铁行业整体能效水平明显提高。能效达标产能比例超过30%的目标。对在建和在建项目，尽可能提高能效水平，力争全面达到标杆水平。生态环境部发文将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系，并在《关于开展重点产业建设项目碳排放环境影响评价试点工作的通知》中明确提出即河北、浙江、山东、重庆四省钢铁行业开展碳排放环评试点工作。

新建钢铁项目扩能换能，建议钢铁企业委托权威第三方咨询机构进行节能评估和碳排放评估，并从工艺方案方面进行综合节能评估。 、总体布局、耗能设备及工艺节能减碳。和碳排放评估，以确保新项目完全达到能效基准水平。（冶金工业规划研究院院长范铁军）