完善能耗双控系统，重磅系列演绎来袭！

2022-04-18

完善能源消费双管控体系，助力实现碳达峰和碳中和目标

——《关于完善能源消费强度与总量双控体系的方案》解读之一

国家发改委能源研究所孙颖 顾丽晶

一、做好能耗双控对实现碳中和意义重大

能源活动产生的二氧化碳排放量占我国二氧化碳排放量的绝大部分。无论国内实践还是国际经验，节能和提高能效都是减少能源活动二氧化碳排放的有效途径。

不断提高能源利用效率，有利于降低经济社会发展对能源增长和碳排放的依赖。能源是经济社会发展的重要物质支撑。要实现碳排放峰值，需要逐步实现经济社会发展与碳排放增长“脱钩”。提高能效是实现“脱钩”的重要举措。国际能源署也将节约能源，提高能源效率。能源效率被认为是全球能源系统中减少二氧化碳排放的最重要途径。“十一五”以来，我国把降低单位国内生产总值能耗作为经济社会发展的重要约束性指标之一。三个五年规划期以来，在这一指标的引导和压力下，我国大力推进产业结构调整。，淘汰落后工艺设备，实施节能重点工程，推广节能科技产品。能源利用效率持续提高，碳排放强度持续下降。单位国内生产总值能源消耗强度下降42%以上，单位国内生产总值碳排放强度下降48%以上。能源消耗年均增长率4. 3%支撑国民经济年均增长8.3%，能源消费弹性系数从“十五”期间的1.25下降到25%。“十三五”期间0.49，经济社会发展对能源和碳排放增长的依赖程度大大降低，发展质量显着提高。

合理控制能源消费总量，有利于推动实现碳达峰的碳中和目标。1990年代以来，全球对气候变化的认识不断加深，国际社会逐渐认识到，有必要通过节能减排显着降低能源消耗总量，为尽快减少二氧化碳排放提供有利条件。加快替代化石能源。在美国和欧洲主要发达国家的碳排放达到峰值之前，人均能源消费经历了一个先增加、再饱和、再下降的过程。2000年至2019年，美国、德国、英国的人均能源消耗量，日本等国从11.1吨、6.1吨、5.6吨、5.分别8吨标准煤减少到9. 8吨、5.4吨、4.0吨、5.0吨标准煤，从而带动能源消耗总量下降，为实现总量减排提供重要依据. 目前，已达峰的发达国家仍将节能减排作为实现碳中和的关键措施。早在1973年就达到碳峰值的德国提出到2050年的能源消耗要比2008年减少50%的宏伟目标。为此，为如期实现碳达峰和碳中和，我国要在保障经济社会发展、改善人民生活的前提下，继续提高能源利用效率，合理控制能源消费总量，降低用电高峰需求。横向实现碳峰，为实现碳中和奠定坚实基础。

二、完善能耗双控体系是推进碳中和的重要举措

“十四五”是实现碳达峰的关键期和窗口期，能源消费双管控是实现碳达峰的重要举措。正是在碳达峰和碳中和工作的关键阶段印发《方案》，进一步完善能源消费双管控体系的设计和工作措施。

能源消费的双重控制是实现碳达峰和碳中和目标的关键支撑。我国将用全球历史上最短的时间从碳峰值过渡到碳中和，完成世界上最高的碳排放强度降低。煤炭仍是我国能源安全的压舱石，化石能源消费仍占全国大部分。迫切需要形成一种有效的碳排放控制阀。《规划》提出，推进能源清洁低碳、安全高效利用，倒逼产业结构和能源结构调整，有效发挥能源消费双管齐下的制度优势，推动能源结构和高比重、规模化可再生能源快速调整。选择。未来，我国能源结构优化带来的减碳潜力将越来越明显，但到2030年，仍有75%左右的能源消耗需要化石能源来满足。《方案》提出研究控制化石能源消费的考核指标，将各省能源要素的高质量配置和节能潜力的深度挖掘作为重要考核内容。《方案》提出，在地方层面推进能源预算管理的实施，

能源消费双管齐下是加快经济社会发展全面绿色转型的重要抓手。我国是世界上最大的发展中国家。2030年前，经济社会将继续快速发展，能源需求将保持刚性增长。在经济高速增长的情况下，实现碳达峰任务非常艰巨。同时，我国产业结构重，能源结构以煤为主，能效水平较低，成为加快绿色低碳转型的重要制约因素。《方案》提出严格控制能源消费强度，倒逼转变方式，调整结构，坚持和强化节约优先、效益优先的方针。《方案》提出，坚决控制高耗能、高排放项目，加强窗口引导，实施库存管理。对不符合要求的“两高”项目，各地要严格控制节能审查、环评审批等准入门槛。金融机构 不提供信贷支持。既把握了当前碳达峰和碳中和的紧迫性和重中之重，也进一步彰显了党中央、国务院坚决遏制“两高”项目盲目发展的坚定决心。计划” 建议对超过激励性可再生能源用电责任权重的地区，超过可再生能源用电最低责任权重的消费不计入该地区能源消费总量考核。在可再生能源不能大规模替代化石能源的现状下，既坚持必要的能源消费总量控制，又形成了增加可再生能源消费的有效激励。

三、加强双能耗控制体系的导向和执行，提高碳中和工作效率

能源消费双控的核心是提高能源利用效率，根本目的是推动高质量发展。《方案》提出的能源消费双控目标和各项措施，将有效提升碳达峰和碳中和治理能力。

《方案》进一步强化了能源消费双管齐下的定位。实现碳达峰和碳中和是一场广泛而深刻的经济社会体制变革，必须加强战略谋划和系统思维。《方案》围绕发展与减排、整体与局部、激励与约束三个关系提出了相关要求。在发展减排方面，要求各地区、各部门统筹处理好经济社会发展和能源消费双管控的关系，坚决遏制盲目发展“两高”项目，切实保障能源安全，加快经济社会全面绿色低碳发展。转型。统筹兼顾，坚持全国一盘棋，结合当地实际，区分分解能耗双控指标，确保完成国家目标任务；加大能源消费总量管理的灵活性，落实国家重大项目、可再生能源发展等能源消费总体规划，确保能源合理利用，促进经济社会发展。在激励约束方面，对能源利用效率提高、能源结构优化成效显着的地区加强激励，鼓励地方超额完成降低能耗强度的目标；未达到降低能耗强度、高耗能项目基本目标进度要求的地区。实施延迟批次。同时，对目标任务进行严格考核，形成了有效的激励和约束机制。

《方案》进一步强化了能源消费双管齐下的执行力度。如期实现碳达峰和碳中和是一场艰苦的战斗，制度设计需要强有力的保障。《方案》提出了深化能源消费双控机制改革的一系列措施，包括实行能源消费指标市场化交易、建立能源消费预算管理制度、深化能源消费双调控机制等。节能审查制度改革，释放出强烈的政策信号。同时，还提出了一系列保障措施，以提高制度的执行力。一是在部门分工方面，政策衔接等措施，明确统计核算和协调推进。二是在预警调控方面，提出完善重点用能单位能源利用状况报告制度，释放双控能耗目标完成情况晴雨表。三是在能力建设方面，重点加强对节能监管、能源计量统计的支持，完善节能标准体系和对节能法规标准执行情况的监督检查。四是在队伍建设方面，加大对各级地方政府和用能单位节能管理人员的培训力度，

新形势下，能源消费双控体系将发挥更加积极的作用，进一步推动各地区、各部门深入推进节能降耗工作，助力实现碳达峰和碳中和目标，加快推进节能降耗。推进生态文明建设和高质量发展。

完善能耗双控体系，确保完成“十四五”目标任务

——《完善能源消费强度与总量双管控体系方案》解读2号

国家发改委能源研究所 易文静 白泉

近日，经国务院批准，国家发展改革委印发了《完善能源消费强度和总量双控体系的方案》（以下简称《方案》）。《规划》是贯彻落实习近平总书记2019年关于“推动形成优势互补、高效率区域经济布局的重要讲话”中“完善能源消费双管控体系”精神的重要举措。质量发展”。高峰碳中和和加强生态文明建设的重要制度安排。《规划》的发布对我国优化能源资源配置具有重要意义，

一、通过优化指标配置、市场交易、预算管理优化能源资源配置

习近平总书记指出，完成能源消费总量目标，必须全力以赴，实事求是。对能源消费强度达标、发展较快的地区，能源消费总量控制要适度灵活。《规划》提出的新办法，有利于进一步优化全国各地区能源资源配置。

(一)优化指标配置方式促进国家和地区高质量发展

各地区降低能源消费强度的约束性目标和能源消费总量预期目标是社会各界关注的焦点。在优化指标配置方式方面，《方案》提出，能源产出率是重要依据，经济社会发展水平、发展定位、产业结构布局、能源消费状况、节能潜力、能源资源各个区域的禀赋与环境质量相结合。、能源基础设施建设和规划布局、前五年规划目标完成情况等因素，合理确定各省（自治区、直辖市）。该方法既综合考虑经济、能源、环境等多种因素，又考虑各地区经济发展的历史和现实，综合考虑国家对各地区经济发展的定位，旨在促进高各地区高质量发展。《方案》提出，对降低能源消费强度达到国家规定的激励目标的省（自治区、直辖市）能源消费总量免于双控考核。当前五年计划中的能源消耗评估，有利于能源要素向能源消费强度的转化。衰退较快、经济发展质量较高的地区集中。

(二)推动能源消费指数交易，满足快速发展地区更多能源消费需求

市场化是能源供需体制改革的重要方向，能源使用权交易是能源市场化改革的重要内容。《方案》提出，对总量指标不足、需要新建项目的省（自治区、直辖市），在确保降低能耗强度基本目标的情况下，减能源消费强度平稳推进，能源消费总量下降。有盈余指标的省（自治区、直辖市）采购总量指标为有偿采购，国家根据交易结果调整相关区域的合计指标并进行考核。《方案》提出的用能权交易方式，将帮助能源消费总量指标不足以满足节能考核要求的地区。

（三)实施能源预算管理，优先保障居民生活和高附加值行业能源使用

既要保证能源需求的合理增长，又要遏制不合理的能源需求，如何兼顾能源需求的合理性和保障能源供应的优先性，是能源消费双管齐下的难点所在。《方案》提出，各省（自治区、直辖市）要制定能源消费预算管理方案，预留部分能源消费指标，保障居民生活、现代服务业、高新技术产业和先进制造业产业，体现以人为本，推动高质量发展的要求。《方案》提出，推动能源要素向单位能耗高产出的产业和项目倾斜，即以能耗指标发展低能耗高附加值产业，促进产业结构优化。建立能源预算管理制度，可以促进各地区有限能源资源优先满足人民群众对美好生活和经济高质量发展的需要，最大程度摒弃粗放型的发展模式。 “开放供能、用能无限制”，遏制“两高”项目盲目发展。

(四)储备能源消耗总量指标支持国家重大项目建设

《方案》要求，国务院有关部门在制定新能源消费需求量大的产业规划和布局重大项目建设时，要加强与能源消费双控政策的协调配合，形成政策合力。经党中央、国务院批准并在五年计划期内投产的有关重大项目，综合考虑国家能源消费双控目标并报国务院备案，将纳入年度和五年计划当前能源消耗双控考核。减少或免除项目的能源消耗。通过协调国家重大项目和能源消费双控政策，

二、通过源头控制、过程管理和结果评估不断提高能源效率

能源消费双控目标能否顺利实现，与经济增速和经济结构密切相关高效能耗管理系统，其中高耗能项目的影响最为突出。《方案》提出了一系列措施，全面加强对能源消耗的事前、事中、事后管理，有利于推动我国能源利用效率的不断提高。

(一)加强节能审查制度，提高新建项目能效水平

对新建项目的能效进行预先规划和严格准入，可以有效避免使用低效、落后的工艺和设备。《方案》提出，严格落实节能审查制度，从源头上严格控制新建项目能效水平；新建高耗能项目必须符合国家产业政策，能效达到行业先进水平；降低能源消费强度的基本目标进展尚未实现。在要求的领域内，对高耗能项目在节能审查等环节实行延迟和限制审批，对新建高耗能项目实行等量削减替代。坚决控制高耗能、高排放项目，国家发展改革委还将与有关部门加强对新增能耗5万吨标准煤以上的“两高”项目的窗口指导。控制新建高耗能项目能效水平，有利于提高行业整体能效水平。

(二)加强节能管理，提高重点用能单位的能源利用效率

项目投产后，加强能源消耗过程管理，提高节能管理能力，是企业节能工作的重中之重。重点用能单位能耗占全国能源消费总量的近60%。抓住重点用能单位，就能抓好节能工作。《方案》提出，重点用能单位要加强先进节能技术和产品的推广应用，鼓励节能技术转化，挖掘节能潜力；加强能源计量和统计能力建设，建立健全能源计量体系。为更好引导企业落实《节约能源法》要求，《方案》提出，政府应推动重点用能单位完善能源利用状况报告制度，加强在线能源消耗监测建设。重点用能单位系统；强化执法主体责任。政府通过提高企业自身的节能管理能力，督促企业做好节能工作，不断提高重点用能单位的能源利用效率。建议政府推动重点用能单位完善能源利用状况报告制度，加强重点用能单位能耗在线监测系统建设；强化执法主体责任。政府通过提高企业自身的节能管理能力，督促企业做好节能工作，不断提高重点用能单位的能源利用效率。建议政府推动重点用能单位完善能源利用状况报告制度，加强重点用能单位能耗在线监测系统建设；强化执法主体责任。政府通过提高企业自身的节能管理能力，督促企业做好节能工作，不断提高重点用能单位的能源利用效率。

(三)完善能源消费双控考核，推动各地区能源消费强度持续降低

能源消费双控考核是对地方政府在当年和每五年规划期内能源消费双控的事后评价。《方案》指出，要提高能源消耗强度，降低指标评价权重，合理设置能源消耗总量指标评价权重；加强考核结果运用，将考核结果报送干部主管部门，作为对省人民政府领导班子和领导干部进行综合考核评价的重要依据，奖优、惩落后、严格责任追究。严重滞后、工作不力的领域。充分发挥“接力棒”

三、通过预留指标、超额豁免、完善统计促进能源结构优化

推动能源消费端“能源高效利用”与“可再生能源多用”融合发展，是全球能源低碳转型的大趋势，也是国际国内关注的热点话题. 《方案》在继承我国能源消费侧管理制度的基础上，进一步增加了鼓励更多利用可再生能源的制度设计，有利于我国加快能源消费侧革命，为推进能源消费侧改革奠定基础。重塑未来能源消费格局。

（一)可再生能源超标不计入考核总量，鼓励可再生能源消纳

可再生能源具有清洁、低碳的特点，是在碳峰化和碳中和背景下加速发展的重要方向。《方案》提出，按照各省（区、市）可再生能源用电量和绿色电力证书交易情况，超过激励性可再生能源用电量责任权重的地区，将超过可再生能源用电量最低限额。责任权重的消耗不计入年度和五年计划当期全区能源消耗总量考核。这一政策可以刺激地方更加积极地开发利用可再生能源，加快能源结构调整的进程。

(二)加强非化石能源消费统计，更好体现能源结构调整效果

长期以来，核电、光伏、风电等非化石能源在我国能源结构中所占比重较小，统计依据相对薄弱。《方案》提出，国家统计局要会同国家能源局做好全国非化石能源消费统计工作，指导各省（区、市）提高非化石能源消费水平。消费统计。进一步完善非化石能源统计，对完善我国能源消费统计体系，夯实碳达峰和碳中和统计核算基础具有重要作用。

《方案》的发布，将对加快我国能源生产和消费革命，建立更加成熟、定型的能源资源节约体系，促进节能减排和碳达峰、碳中和的顺利实现发挥重要作用目标。

以提高能源产量为导向，加快推动高质量发展

——《完善能源消费强度与总量双管控体系方案》解读3号

国家发改委能源研究所田志宇

提高能源资源利用效率是加快生态文明建设、推进人与自然和谐共生现代化的重要举措。立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，我国既要大幅度提高能源利用效率，又要不断提高能源利用效率。能源输出效率，从而尽可能降低能源消耗。创造尽可能多的经济、社会和环境效益。近日，经国务院批准，国家发展和改革委员会印发了《

一、持续提高能源产出是推动高质量发展的基本要求

能源产出率是指单位能源投入的经济产出。不断提高能源产出率是经济发展质量、效率、动力变化的重要标志。我国能源消费总量大，化石能源比重高，经济增长高度依赖高耗能、高排放产业。改变传统粗放式发展模式，引领经济发展迈上更高水平，必须把提高能源产出率作为重要目标，这是高质量发展的基本要求。

我国在节能降耗方面取得了显著成绩，但能源产出率与发达国家相比仍有较大差距。党的十八大以来，我国单位国内生产总值能耗下降24.4%，节能量约占同期世界节能量的一半. 但与其他国家相比，我国经济增长的能源投入成本仍显着偏高。2018年，我国能源产出率为世界平均水平的74%，仅为发达国家平均水平的48%。同时，我国各地区能源产出率存在较大差距，最发达省份与最不发达省份的差距是8倍以上。考虑到发达国家能源利用效率不断提高，为缩小与发达国家的差距，到2035年基本实现社会主义现代化发展目标，必须继续显着提高能源产出率，这是建设能源效率的基础。高质量的现代经济体系。要求。这是建设高质量现代经济体系的基础。要求。这是建设高质量现代经济体系的基础。要求。

解决资源环境约束和矛盾，需要从源头上不断提高能源产出率。我国化石能源消费总量大、强度高，需求仍在增长。资源、环境、气候、安全等矛盾。随着我国大气污染物排放标准普遍达到国际先进水平，末端治理减排空间不断缩小，减排成本不断上升. 进一步改善生态环境质量，必须从源头上减少化石能源消耗。同时，为实现碳达峰和碳中和目标，在加快优化能源结构的同时，有效控制能源需求过快增长，避免碳排放负担进一步加重。此外，考虑到太阳能、风能等可再生能源和核能在全生命周期也会带来一定的生态环境影响，在建设美丽中国的过程中，各种能源品种的开发利用必须注重提高产出率。第一名。在建设美丽中国的过程中，各种能源品种的开发利用必须以提高产出率为重点。第一名。在建设美丽中国的过程中，各种能源品种的开发利用必须以提高产出率为重点。第一名。

优先考虑能源产出率，大力提高节能工作效率。长期以来，部分地区经济发展单方面追求GDP增长，经济增长与能源转型和环境保护对立，甚至担心解决能源和环境问题会影响经济发展。同时，将能源产出率作为重要标尺，融入能源开发利用的全过程和全领域，有利于从源头上大幅度降低能源消耗、污染物和碳排放负荷，节约能源。大量投资于下线治疗。同时，由于能源产出率是一个相对指标，也有利于平衡经济之间的关系，

二、引导各地区将发展重心向提质增效转变

推进区域绿色协调，形成优势互补的发展格局，是高质量发展的重要支撑。我国区域发展不平衡突出，能源利用效率和效益水平差距较大。优化能源要素配置、提高系统效率还有很大空间。《方案》通过优化能源消费双控指标分解实施，落实中央“不能简单把GDP当英雄”的要求，确立了绩效考核的新方向。

提高能源产出率不是限制能源使用，而是提高发展质量和效率。在现代化发展的新阶段，“大生产、大消费、大排放”的传统发展模式已经难以为继，必须创新更加高效的发展模式。《规划》以提高能源产出率为导向，有利于扭转片面追求GDP和投资增长的趋势，推动经济社会发展全面绿色转型。同时，《方案》增加了能源消费总量管理的灵活性，对化石能源和非化石能源消费实行区别对待，为各地区优化能源资源不同行业和品种配置，重塑能源生产和消费格局创造更大机遇。空间。

充分考虑区域间的共性和差异性，促进绿色发展的良性竞争。目前，我国区域间的竞争主要集中在GDP总量和增速上，一定程度上出现了发展趋同、重复建设的现象。《规划》以能源产出率为主要依据，综合考虑各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构布局、能源资源禀赋、环境质量等因素，确定了差异化的能源消费双控制目标任务，实施国家重大项目能源消耗总体规划。不同于以往的“计划”

区分设定基本目标和激励目标，以激发所有地区的主动性和创造力。提高能源输出是一项复杂而系统的工程。既要瞄准国际国内先进水平，不断缩小技术和产业差距，又要勇于创新发展理念、模式和业态，努力实现绿色跨越式发展。《规划》立足各地实际，不仅将降低能源消耗强度即提高能源产出率作为基本目标，作为绿色、高质量发展的底线约束；按照“主动”的激励目标，

三、结合实际，推动各地不断提升绿色高质量发展水平

提高能源产出率不是一蹴而就的，也不是各地区能源产出率达到同等水平的简单要求，而是要立足实际，不断探索创新不同特色的高质量发展道路每个地区的。《方案》对能源消费强度降低目标分解中能源产出率较低的地区提出更高要求，能源消费总量目标分解中能源产出率较高的地区适度倾斜，有利于加快推进。各区域实现绿色发展、协调发展。

能源要素配置要适度向经济发展优势地区倾斜。随着我国主体功能区战略的实施，大城市和城市群的经济和人口集聚趋势越来越明显，导致能源需求分布格局发生明显变化。《规划》遵循经济发展的客观规律，在能源消费总量目标分解中明确提出，适度向能源利用效率高、发展较快的地区倾斜。这不仅有利于在经济发展优势地区带动更多的人口和产业，在全社会创造财富中发挥更大的作用，也有利于引导资源环境脆弱地区更加注重生态环境保护，合理控制化石能源开发利用的强度。避免过度消耗自然财富和生态财富。

新增长极要在能效追赶发展中发挥引领示范作用。我国经济发展优势地区能源产出率普遍高于全国平均水平，但与发达国家或国际大都市相比仍有明显差距。在打造新的经济增长极过程中，经济发展优势地区要充分发挥市场化程度高、企业创新能力强等优势，发挥赶超发展的引领示范作用在能源效率方面。通过全面对标国际领先能效标准，显着提高新增产能的能源产出率要求，

区域协调促进绿色综合发展。我国经济发展优势区一般为能源净转移区。要根据国家发展要求，兼顾效率和公平，促进资源输出区和转移区绿色协调发展。经济发展优势地区要转变自给自足等发展理念，降低化石能源利用强度，增加区域外清洁能源消费和利用。同时，能源生产率低的地区要努力赶超，加强节能减排，提高能源利用效率，继续接近全国平均水平。此外，

“十四五”是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标迈进的第一个五年。是全面推进高质量发展的关键时期。碳达峰和碳中和目标对能源消费的双控提出了新的更高要求。要继续坚持和完善能源消费双重调控，强化提高能源产出率目标，加快产业结构和能源结构优化升级，推动绿色低碳技术创新应用，帮助实现碳峰值和碳中和目标，