多地“一刀切”限电限产，国家发改委完善能耗双控方案解决能耗管理难题

2022-07-12

9月16日，国家发展改革委印发了《完善能源消费强度与总量双控体系的方案》（以下简称《方案》）。

过去十年，能源消费双管齐下已在很大程度上成为推动中国能源转型和低碳发展的重要指挥棒。不过，《规划》也指出，“十三五”以来，能源消费双管齐下取得积极成效，但也存在能源消费总量管理缺乏灵活性、能源消耗双重控制缺乏差异化管理措施。

特别是在我国碳达峰和碳中和的新目标新形势下，部分省份面临能源消费双重调控的严峻压力，不得不采取限电限产等措施，对经济造成影响. “双控”制度的调整和完善也越来越迫切。

根据国家发改委发布的《2021年上半年各地区能源消费双控目标完成情况晴雨表》，上半年能源消费强度下降情况上半年，青海、宁夏等9个省（区）用电量。强度不减反增，为一级预警；浙江、河南等10个省份上半年能源消费强度下降幅度达不到进度要求的，实行二级预警。

在这些警告的背后，学术界和工业界讨论了很多话题：能源消耗强度目标应该坚持，但能源消耗总量目标还有提升空间吗？特别是在鼓励发展可再生能源的背景下，如何在能源消费总量目标中体现化石能源与非化石能源的差异？如果某高耗能行业使用可再生能源，大大减少碳排放，符合环保要求，是否还需要严格控制？

其实，今年发布的国家“十四五”规划纲要，就明确提出要完善能源消费总量和强度双控体系，重点控制化石能源消费。

分析师认为，《方案》的发布增加了能源消费双管控体系的灵活性和合理性，能够更好地平衡碳减排和经济增长。

总能耗目标更灵活

从政策基调看，控制“两高”项目仍是中央到地方环境资源工作的重中之重。

《方案》还明确，要坚决控制高耗能高排放项目，各地要建立在建、拟建和现有高耗能高排放项目清单。 ——排放项目能耗管理问题，明确其处置意见。对新增能耗5万吨标准煤及以上的“两高”项目，国家发改委及有关部门将根据能效水平、环保要求、产业政策等要求，加强窗口指导。 ，以及相关的计划；对新增能耗5万吨标准煤以下“两高”项目，各地区将按照能耗双控目标任务加强管理，严控。对不符合要求的“两高”项目，严格控制节能审查、环评审批等准入控制，金融机构不得提供信贷支持。

但在控制“两高”的背景下，《方案》还提出了一系列灵活管理措施。

例如，国家实施能源消费总体规划的重大项目，经中央、国务院批准并在当前五年计划内投产的相关重大项目，综合考虑国家能源消费双控制目标并报国务院备案，在年度和五年计划当期能源消耗双控考核中对项目能耗进行减免。

这在很大程度上响应了一些地方的需求，计划中单独列出了重大工业项目的能源消耗。

此外，《规划》还指出，国家层面要预留一定的指标，支持国家重大项目的能源需求和可再生能源的发展。发展较快的地区倾斜度适中。

国家气候战略中心战略规划部主任柴启民告诉21世纪经济报道记者，在构建新的发展格局过程中，要从保障能源安全、贸易安全、产业安全等方面入手。供应链安全，部分高耗能行业具有国家战略意义，需要保障。

从能源消费总量看，国家发改委党组副书记、副主任唐登杰在人民日报文章中指出，“大力推进节能减排，助力实现碳达峰、减碳中立”，即我国人均用电量仅为经合组织国家的56%。随着现代化进程的加快和人民生活水平的提高，我国能源需求仍将保持刚性增长。

本《方案》提出，鼓励地方政府超额完成能源消费强度降低目标，对能源消费强度降低达到国家规定的激励目标的省（自治区、直辖市），各省（自治区、直辖市）能源消费总量可在当前五年计划内满足。消费双控考核免予考核。

这意味着降低能源消费强度是首要核心目标，对能源消费总量的控制具有一定的“免疫力”。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对21世纪经济报道记者表示，这其实是为了更好地平衡经济增长与降低能耗的关系，要坚持节能改造，提高能效。升级的方向，但同时GDP的增长也不能过度受限于能源消费总量指标。

鼓励可再生能源消费

《方案》除政府调控方式外，还强调市场化导向，提出实行能源使用指标市场化交易，进一步完善能源使用权有偿使用和交易制度，加快推进能源使用权有偿使用和交易制度建设。国家能源使用权交易市场，促进能源要素向经济发展条件良好的优质项目、企业、行业和地区流动、集聚。

建立能源消费总量指标跨区域交易机制。能源总量指标不足，需要新建符合国家产业政策和节能环保要求的项目的省（自治区、直辖市），要确保实现降低能耗强度的基本目标在某些情况下，能源消费强度降低进展顺利且总量指数过剩的省（自治区、直辖市）可以有偿购买总量指数，国家调整相关区域总量目标根据交易结果进行评估。

林伯强告诉记者，这实际上意味着有些地方在经济增长和能源消费控制之间不应该太“难”，有些问题可以通过市场化的能源消费指数交易来解决。

这无疑为地方政府提供了更灵活的能源使用空间，但如果考虑到中国实现碳达峰和碳中和的目标，能源消费的一个长期重点是推动低碳转型，即控制化石能源消费，提高非化石能源消费比重。

这也意味着在控制总能耗时需要做出一定的区分。此前有低碳研究人员曾对21世纪经济报道记者表示，可再生能源不应占据能源消费总量指标。

柴启民告诉记者，如果一个地区的高耗能行业通过使用清洁能源和可再生能源实现了低排放，同时又符合环保要求，其实应该给予一定的政策灵活性，让该地区为经济发展赢得空间。

能源基金会CEO、中国区主席邹骥不久前也指出，高耗能行业如果消费可再生能源和绿色电力，就不再是高碳的概念。行业。工艺技术水平不能“一刀切”。

本《方案》特别强调，鼓励地方政府增加可再生能源消纳，并根据各省（自治区、直辖市）可再生能源用电量和绿色电力证书交易，对可再生能源过剩地区有电力的地区给予奖励。消费责任权重，超过最低可再生能源电力消费责任权重的消费不计入本地区年度和五年计划对当前能源消费总量的考核。

《规划》在完善能源消费双控体系后，分阶段提出目标：到2025年，能源消费双控体系更加完善，能源资源配置更加合理，使用效率将大大提高。到2030年，能源消费双控体系进一步完善，能源消费强度继续明显下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。到2035年，能源资源优化配置和综合节约体系更加成熟定型，为实现碳排放达峰后平稳适度下降的目标提供有力支撑。